我国义务教育均衡发展督导评估政策的演变与走向

“教育督导评估是教育行政部门进行的教育行政评估，它是代表政府和教育行政部门按照国家法律、法规和方针、政策，对有关部门、学校的教育管理工作、教育质量、效益以及发展水平进行价值判断的过程。”[1]2012年10月1日起开始实行的《教育督导条例》，是我国首部教育督导的法规，标志着我国教育督导走上了法制化的轨道，将推动教育发展方式和管理模式发生深刻的变化。该条例的颁布有利于推动义务教育均衡发展，全面提高教育质量和促进教育公平。目前，我国的义务教育均衡发展已经进入了深入推进的阶段，反观多年来义务教育均衡发展中的督导评估政策的演变和走向趋势，能够清楚地了解督导评估政策在义务教育均衡发展中的独特意义，更好地促进义务教育均衡发展。

一、我国义务教育均衡发展督导评估政策的发展历程

“我国自1977年邓小平提出恢复教育督导制度的构想以来，1983年教育部提出《建立普通教育督导制度的意见》，直到1991年原国家教委发布的《教育督导暂行规定》，是我国教育督导制度的第一个法规性文件，标志着我国的教育督导制度开始成立。到目前为止，我国的教育督导工作已经走过了30多年的发展历程，教育督导制度伴随着国家的改革开放和教育改革发展逐步完善。”[2]国家的教育督导政策一直是义务教育均衡发展督导评估政策的重要指导方针，总结国家颁布的有关教育督导的政策文件、义务教育均衡发展的政策文件和重要的教育方针政策，能够清楚地看到我国义务教育均衡发展中督导评估政策的发展脉络。

从表1呈现的文件当中，可以总结出我国义务教育均衡发展督导评估政策的发展历程，主要分为三个阶段：

1.第一阶段（1991年-2000年）：普及九年义务教育阶段的督导评估政策

原国家教委1991年颁布的《教育督导暂行规定》指出教育督导的任务是：对下级人民政府的教育工作，下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估、指导，保证国家有关教育方针、政策、法规的贯彻执行和教育目标的实现。这部法规是这一时期督导评估的指导性规定。“1995年颁布的《中华人民共和国教育法》规定：国家实施教育督导制度对学校及其教育机构教育评估指导。这样，教育督导与评估制度第一次法定为我国教育的一项基本制度，从此为进一步建立和完善有中国特色的教育督导评估制度提供了法律依据。”[3]1996年颁布的两个文件也指出在进行“两基”督导检查的同时，把保障实施素质教育作为督导工作的重要任务。1998年颁布的《关于认真做好“两基”验收后巩固提高工作的若干意见》和1999年颁布的《关于加强教育督导与评估工作的意见》，以及2001年《国务院关于基础教育改革和发展的决定》都提出建立和完善“两基”督导检查和巩固提高复查制度，建立全面推进素质教育的督导评估制度和对地方教育督导行政工作的督导检查作用。

从这些文件中可以看出，这一时期教育督导评估的特点主要以行政监督为主，对“两基”工作即基本实施九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的督导检查为主。

2.第二阶段（2001年-2012年）：由普及向均衡转变的义务教育督导评估政策

国家教育督导团2001年颁布的《关于加强基础教育督导工作的意见》规定建立符合素质教育要求的督导评估机制，保证素质教育顺利实施。2002年，教育部《关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》首次提出积极推进义务教育阶段学校均衡发展和各地教育行政部门、教育督导部门要加强对中小学办学管理工作的督导、检查。2005年颁布的《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》指出：“建立义务教育均衡发展督导评估制度，研究制定督导评估指标体系，对各地义务教育均衡发展状况进行评估，对地方各级人民政府推动义务教育均衡发展的工作开展督导检查，将评估检查结果作为评价地方教育工作的重要指标”。2010年《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》规定：“建立和完善对县级行政区域内义务教育均衡发展督导评估和表彰奖励机制。各级教育督导部门要建立和完善对政府推进义务教育均衡发展的督导评估制度”。2012年颁布的《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》指出，建立县域义务教育均衡发展督导评估制度，开展对义务教育发展基本均衡县域的督导检查和评估认定工作。

这一阶段的义务教育督导评估政策的关键是在“两基”督导评估制度的基础上，逐步建立了县域义务教育均衡发展督导评估政策，成为新时期义务教育持续健康发展的重要机制和强有力的手段。

3.第三阶段（2012年之后）：进一步深入推进均衡发展的义务教育督导评估政策

国务院2012年颁布的《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》规定：“加强对义务教育均衡发展的督导评估工作，对县域内义务教育在教师、设备、图书、校舍等资源配置状况和校际在相应方面的差距进行重点评估。对地方政府在入学机会保障、投入保障、教师队伍保障以及缓解热点难点问题等方面进行综合评估。将县域公众满意度作为督导评估的重要内容。省级政府要根据国家制定的县域义务教育均衡发展督导评估办法，结合本地实际，制定本省（区、市）具体实施办法和评估标准”。根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》提出的“制定教育督导条例和进一步健全教育督导制度”的要求，国务院于2012年10月1日起颁布实施《教育督导条例》，这是我国第一个专门的、完整的关于教育督导的法律法规。

从《教育督导条例》颁布以后，我国义务教育均衡发展督导评估的相关政策也会在该条例的指导下，在各个县域内得到不断的完善和落实。

二、我国义务教育均衡发展督导评估政策的发展特征

1.政策发布机构等级逐步提高

从表1中可以看出，由最初的国家有关教育的部门，包括原国家教委、教育部，到有关教育督导的行政机构，再到国家最高权力机关全国人民代表大会和国务院，政策发布机构的等级逐步提高。由此可以得出，教育督导评估，特别是在义务教育均衡发展大背景下的督导评估，越来越受到社会的关注和国家的重视，体现了督导评估政策在义务教育均衡发展中的重要作用。

2.政策实施的主体由单一到多元

“教育政策是一个涉及不同层级、不同内容的复杂政策系统，因此教育政策的主体应该是多元的，多元主体的地位和作用也应该是不相同的，多元主体发挥着各自重要的作用。”[4]教育政策的主体包括决策主体、咨询主体和执行主体三个方面，在我国，由于教育督导评估的教育行政类别的不同，一直以来，教育督导评估的实施主体是由中央、省、市和县四级构成的，在中央领导下的各级政府的督导评估一直被认为是政策实施的主体。《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》指出的把“公众对义务教育均衡发展的满意度作为评估认定的重要参考”，即让义务教育学校校长、教师、学生家长、社区代表以及其他群众，都来参与其中作为共同的主体，体现了咨询主体地位的提升，有利于主体的多元发展。

3.政策的内容由宏观到微观

义务教育均衡发展督导评估的内容除我国教育督导政策中督政和督学相结合的内容以外，由原来的侧重于“督导”，即对下级政府落实教育法律法规和国家教育方针政策，以及义务教育阶段各级学校教育教学工作的督导，到现在的督导和评估相结合，提出对义务教育校际均衡状况评估和对人民政府推进义务教育均衡发展工作的评估，并且更加具体地提出了评估的4个方面和17项指标，要求结合不同的省情作出督导评估。全方位更具体地指出了督导评估工作从哪些方面来做，体现了政策内容由宏观到微观的发展。

4.政策程序由自上而下转向自下而上的方式

我国的教育督导制度政策提出的经常性督查、专项督查或综合督导，一般采取的都是一种自上而下的方式和程序，很少给学校自身评估以及其他方面的意见留下足够的空间。考虑到地方政府在推进义务教育均衡发展中的作用，以及保证督导评估质量的原则，我国现行的义务教育均衡发展督导评估的程序，主要采取自下而上的方式进行，即县级自评、地市复核、省级评估和国家认定。

5.政策的结果处理更加公开公正

在结果的处理方面，由原来的“可以向社会公布”，到现在“应该向社会公布”，以及在督导评估法律责任中，由原来的“行政处分”，到现在的“依法追究刑事责任”，都能体现出教育督导评估逐渐走向公开、公平和公正的道路。

三、我国义务教育均衡发展督导评估政策的走向

1.义务教育均衡发展督导评估政策走向法制化

义务教育均衡发展督导评估制度的法制化建设体现了我国“依法治教”的原则。依法治教的内容主要包括教育立法、教育普法、教育司法、教育守法、教育法律监督和教育法律救济等方面。依法治教要求全部的教育活动都应当符合法律法规的有关规定，所有的教育法律关系主体在从事各类教育活动时都应该遵守或不违背法律的规定和精神。

2012年10月1日开始实行的《教育督导条例》是我国首部教育督导法规，标志着教育督导走上法制化的轨道。下一步需要做到的就是在《教育督导条例》的指导下，根据义务教育均衡发展各个省和“教育督导责任区”的不同实际情况，制定出各个省、直辖市、自治区范围内的教育督导评估政策，实现教育督导评估政策的法制化建设，促进教育公平，推动义务教育均衡发展。

2.义务教育均衡发展督导评估政策走向科学化

从督导人员的专业化要求的不断提高和培训机制的不断完善，到督导评估指标的不断具体和细分化，并逐渐要求定性和定量方法结合，再到督导评估方式与具体的真实情境相结合，都体现了义务教育均衡发展督导评估指导的科学化发展。除此之外，还要采取现代化的技术手段，推动各地区域内建立督导评估信息系统，充分利用义务教育质量检测数据和结果，不断提高督导评估的有效性和科学性。只有走向科学化的督导评估指导，实现督导评估中硬件和软件的共同发展，才能保证督导评估的客观性和严肃性，更深入地推进义务教育的均衡发展。

3.务教育均衡发展督导评估制度走向参与化

义务教育均衡发展不仅是国家教育发展的战略性任务，也是受到全社会广泛关注的热点和难点问题。义务教育均衡发展督导评估制度开始以公众满意度作为评估的重要内容，通过多种手段收集督导评估的相关信息，广泛听取教师、员工、学生、家长的意见，吸收社区和有关专业人士参与督导评估，将公众参与机制引入其中，使得督导评估的结果能得到当地群众的认可，“可充分发挥社会力量和民众对教育管理的民主参与，带动社会和公众形成参与公共教育权力的观念和意识”[5]，逐步缓解义务教育均衡发展的矛盾，促进教育公平和社会和谐。

4.义务教育均衡发展督导评估制度走向人本化

教育的发展最终指向的是人，也就是说教育政策的终极价值在于人的价值。教育政策主要有四种价值——政治的价值、社会的价值、教育的价值和人的价值，并且有一种由低到高的等级秩序。我国的教育政策一直以来都强调了前三种价值，忽视了人的价值。在提倡素质教育的当今，应该在追求前三种价值的基础上更加关注人的价值。因此，义务教育均衡发展督导评估制度也应该在法制化和科学化的前提下，实现人本化的发展，更好地满足义务教育阶段广大人民群众的教育愿望和需求。

参考文献

[1] 孙绵涛.教育行政学.北京：高等教育出版社，2001.

[2] 孙绵涛.教育政策论—具有中国特色的社会主义教育政策研究.武汉：华中师范大学出版社，2002.

[3] 芦雷，许鹏.我国教育督导制度的发展历程研究.辽宁教育行政学院学报，2010（9）.

[4] 范国睿，孙翠香.教育政策执行检测与评估体系的构建.教育发展研究，2012（5）.

[5] 黄葳.我国教育督导体制现状、问题和改革路径.教育发展研究，2009（12）.

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