“特岗计划”的政策分析及改进策略

摘要：增强“特岗计划”政策的长效性与实效性，既是保障特岗教师群体权益及农村义务教育公平的现实要求，也需要进行合理的政策分析与评估。理性选择制度主义框架下“特岗计划”的政策分析关注行动舞台与行动者的行为偏好，其政策评析则强调效率、公平、问责及其适应性，以期建立政策实施及调整的长效机制，谋求政策改进的有效举措，从而充分发挥“特岗计划”政策的功能与效用。

关键词：特岗计划 理性选择制度主义 政策分析

一、问题的提出

“特岗计划”以其良好的政策导向性和针对性，有力地缓解了农村义务教育阶段师资短缺的问题，提高了农村师资队伍的整体水平。2006年开始公开招聘到现在，全国已有约30万名特岗教师奔赴22个省的2万余所农村小学，从事农村义务教育阶段的教学工作，其总数达到义务教育阶段教师总数的5.3%，逐渐成为全国教师队伍中一支庞大且富有青春活力的群体。[1]但是，随着政策的不断推进，各种问题与矛盾也逐渐显露，诸如特岗教师生活工作条件较差、缺乏人文关怀，政策承诺与现实兑现存在差距，考核评价制度不科学，服务期满入编问题尚存悬念等。因此，不断完善“特岗计划”政策就显得尤为迫切。事实上，“特岗计划”有其完整的政策周期，特岗教师和政策相关部门之间存在着双向互动关系和利益博弈，我们选取理性选择制度主义作为政策分析框架，可以更好地探析阻碍和制约该政策实施和发展的症结所在。

二、“特岗计划”的理性选择制度主义分析

在理性选择制度主义分析框架的基本主张中，行动舞台是利益相关者之间相互作用、相互沟通和相互斗争的社会空间。行动舞台包括行动情境和该情境中的行动者，行动情境包括行动情境资源与约束、文化价值观与社会结构、基本的法制结构等，行动情境中的行动者可以是一个单一的个体或者作为共同行为者起作用。[2]

1.行动舞台及行动者分析

我国长期以来形成的城乡二元制经济体制与教师一元分配政策之间的矛盾，造成的农村师资匮乏；高校扩招政策实施过程中产生的人才结构性过剩，大批毕业生面临就业难的严峻现实；国家对于促进教育公平，提升农村教育质量的初衷。基于以上三个方面的因素，国家及时出台了“特岗计划”政策，政策行动舞台中主要的行动者包括政策相关部门、受援学校和特岗教师。具体而言：“特岗计划”政策主要涉及四个层面行动者构成的群体集合：第一，政策的制定者——国家教育部、财政部、人事部和中央编办，作为政策相关公共利益的维护者，对“特岗计划”政策有直接的决定权；第二，政策实施的省级相关部门，作为政策推行者和地方统筹者，对政策的参与和控制力度有限；第三，政策执行的地方相关部门，包括县级教育财政人事等部门和受援学校，在负责政策实际推行的过程中仅有政策执行监督和反馈权力；第四，特岗教师，作为政策最底层参与者，对该政策的控制力度最小，也是最难有政策发言权的群体，需要从政策层面进行利益补偿与激励。

2.政策行为偏好

理性选择制度主义认为，行动者具有有限理性，其行为取决于一定偏好，其行为策略的选择基于对自身所获利益的算计路径。效用最大化能够且应该成为个人的基本动机。[3]在“特岗计划”政策的推行过程中，行动情境中的所有行动者由于各自对政策的投入成本不同，对政策收益期望也不相同，因此形成了各自不同的行为偏好。短时高效地为偏远地区输送优秀师资，提高农村义务教育质量是国家层面政策行动者的行为偏好。借助“特岗计划”政策可以有效改善城市教师资源过剩，而农村偏远地区缺编少编，难以留人的现状，因此，促进人力资源达到均衡配置是省级政策执行部门的主要行为偏好。对于地方层面，由于地方财政支持力度有限，发展农村义务教育缺乏资金，农村教师队伍水平良莠不齐、流动性大，增加教育经费、缓解地方财政压力、获得优质师资成为县级行动者的行动偏好，而受援学校则倾向于无偿获得优秀教师。对于特岗教师这个处于政策最低层的参与者，其行为偏好更多地是在就业困难和编制资源稀缺的状况下，利用“特岗计划”这一政策平台获得一份正式稳定的工作，为此他们付出了显性和隐性成本，若其收益通过政策获得最大化的实现，教师就会坚守岗位，踏实工作，然而若其收益抵不上成本，职业发展得不到应有的人文关怀，基本的各种需求得不到满足，就会影响其行为策略，可能无法全身心投入工作或消极怠工。

在政策推行中不同行为者的行动偏好导致了不同的策略选择，在获得教育资金支持的行为偏好下，部分地方政府发生了为了享受政策待遇而严重超额招录特岗教师的情况，完全不考虑地方编制的饱和程度，进而导致特岗教师服务期满，地方财政无力解决其入编问题；在利益最大化的驱使下，地方学校在获得高素质教师的同时，却不愿意或没有能力投入相应的成本代价，忽视对到岗教师的人文关怀和职业发展的必要支持，从而导致特岗教师到岗后连基本的生活需求都难以保障。

三、理性选择制度主义框架下的“特岗计划”政策评析

1.政策效率

效率是指通过创立一种以市场为导向的人力资源配置方式，促进师资的合理流动，使教师这一特殊的教育资源在市场背景下在追逐政策收益的过程中实现最优配置，实现以最小的成本赢得学校与社会的最大利益的目的。[4]就“特岗计划”而言，短时期内为农村教育大量地补充优质的师资，调整了农村师资队伍的年龄结构和学历层次。然而，特岗教师服务期内的薪资由国家承担，地方执行中高出国家水平的部分，相应的福利补贴由地方政府和教育相关部门承担。地方相关部门希望以最低的政策成本获得最大的政策受益，他们通过“特岗计划”获得大批高素质教师，却出于政策成本的理性算计，未能给予相应的政策投入，使特岗教师到岗后工作生活面临诸多困境。因此，“特岗计划”过分注重政策效率，政策相关部门只关注自身利益，出于工具理性忽略了特岗教师的利益、愿望和需求。政策人性化方面的缺失必然会削弱其执行的力度和效率。

2.政策公平

调查结果显示，“特岗计划”政策在报名、笔试、面试、录用几个环节的公平性是得到认可的，使有意愿到农村从事教育工作的个体通过这个公平的渠道，机会均等地进入到教师队伍当中来。然而，“特岗计划”政策仍然缺乏监督机制，在岗位分配环节的公平性有待提高。由于对地方教育人事部门缺乏相应的监督措施，在特岗教师的分配过程中出现有失公平的现象。诸如部分有关系背景的特岗教师会被分配在离市区较近、条件环境相对比较好的学校，而非本地户籍的特岗教师往往会被分配到最偏远、条件最为恶劣的区域。

3.政策问责

在“国标、省考、县聘、校用”的招聘体制下，容易导致财权和人事权在一定程度上的分离，处理不当容易引发一定的政策风险，而政策问责制度的缺失则加剧了机会主义现象的发生。具体而言：第一，地方主管部门的机会主义行为。地方政府可能会因过度短缺而导致过度需求，利用特岗政策多招、快招，不考虑本县的财政负担能力和教育系统的缺编状况，使相当一部分特岗教师服务期满，却面临再次失业的尴尬境地。第二，受援学校层面的机会主义行为。人力资源在真正的“校用”环境内部分配不均，导致出现教师闲置现象。第三，特岗教师层面的机会主义行为。部分教师通过招录获得岗位，却不及时到岗。主管部门对特岗教师实际在岗情况没有明确的审查制度，缺岗状况得不到及时上报，在地方审查机制不完备的情况下其工资仍照常发放。

4.政策适应性

“特岗计划”政策在推行之初所显示出的都是正面效应。地方政府通过“特岗计划”能用人，却不必支付工资；特岗教师普遍年轻，充满活力，给农村学校带来了一股清新的动力；同时绝大部分特岗教师都未婚，可以全身心地投入到学校工作中。但是，随着政策在实际中不断深入推进，政策与条件变化的不适应性也逐渐显现，突出表现在特岗教师的婚恋与住房问题。为了自身利益的最大化，地方部门只负责招聘教师，却不对教师的后续安置负责，将到岗后续问题推给了受援学校。在无上级拨款的情况下，农村学校根本无力解决最基本的周转宿舍问题，无法在特岗教师与农村环境的磨合中给予物质和精神上起码的支持。

四、“特岗计划”政策的改进举措

1.落实地方投入，提高政策的实效性

“特岗计划”政策在招录环节具有高效性，短时间内向农村输送了大批特岗教师，但在政策长效机制层面缺乏有效性。地方政府未兑现财政投入，农村学校也无力为特岗教师提供生活上的物质支持。特岗教师的实际生活困难被搁置而得不到解决，特岗教师的职业发展没有任何支持和保障。因此，相关政策行动者在享受政策带来利益的同时，应落实其应尽的义务与责任，在享受国家政策优待的同时，地方相关部门需要对地方政策投入进行明确规定，根据地方对政策实际资金投入和教师在岗安置状况来对各个区县进行综合评定，依据评定结果来确定来年的教师招聘计划。对于未落实其政策投入的区县进行责任追究，并依据具体情况来削减其来年特岗教师的分配数额。以奖惩机制促进地方行动者落实其政策义务，兑现其政策投入，使特岗教师在基层的生存状态得到有效改善。

2.设置问责机制，提高政策的公平性

在“特岗计划”政策的推行中，由于不同层面政策相关部门之间缺乏有效的沟通渠道，导致掌握信息不对称，使得机会主义行为较为普遍，使得政策范围内的公共资源分配不均衡，进而损害了特岗教师的切身利益。因此，我们需要完善对特岗计划政策的问责机制，省级政策的执行部门加大对地方的监管力度，对地方的缺编情况进行严格核查。根据地方编制的饱和度和财政的承受力来确定该地区的招聘规模，确保特岗教师在服务期满后可以顺利入编；完善基层学校的管理和考核制度，杜绝教师消极怠工现象的产生，以免造成人力资源的浪费；加强受援学校、地方教育行政部门、编办和财政部门之间的沟通协作。特岗教师分配到岗后，要对其在岗情况进行逐个审查，定期抽查和考核特岗教师的授课情况，对借机脱岗的教师进行排查和惩处；在每个学期末依据平时考勤情况，教学水平和受援学校领导的评价对特岗教师进行综合评定；奖励表现突出的优秀特岗教师，警示表现不佳的个别教师，并积累每个学期记录，以此作为服务期满确定优先调动教师人选的基本依据。

3.落实安置问题，提高政策的适应性

只有落实好特岗教师的安置问题才能一定程度上减少特岗教师的流失，为农村教育留住稳定师资。首先，加大政策投入，增建特岗教师的周转宿舍，落实宿舍安置问题，单单依靠受援学校的力量是远远不够的，这需要政策上层行动者的支持与投入。对于特别贫困的区县，国家可予以政策倾斜性扶持，采取拨款和提供贷款的形式来支援和协助该地区周转宿舍的建设工程。其次，鉴于农村条件的艰苦，对于哺育期的教师要给与特殊补贴和照顾，适当减轻她们的任课负担，让教师感受到来自基层的关爱。

4.贯彻以人为本，提高政策的长效性

“特岗计划”相关部门基于理性算计，过分注重政策效率和工具理性，为了谋求自身利益的最大化而对特岗教师缺乏最起码的人文关怀，导致了特岗教师的不断流失，违背了从根本上改善农村教育质量的政策初衷。教育质量的高低关键在于师资队伍水平，要提高农村义务教育质量关键在于如何为农村留住优质的师资，这就需要“特岗计划”实施的相关部门应摈弃工具性的政策价值观，从政策长远发展的角度，从人格上尊重特岗教师，从价值上肯定特岗教师，使特岗教师在偏远地区也能充分彰显自身价值找到自己的位子[5]；要给予这个特殊群体更多的人文关怀，对他们为农村教育做出的贡献给予肯定，体察和真正解决他们的实际生活困难，使“特岗计划”政策真正成为我国农村教育均衡发展的长效机制。

参考文献

[1] 魏建徽.农村义务教育教师特岗计划的回顾与展望[J].现代教育论坛，2010（9）.

[2] 周光礼.公共政策与高等教育[M].武汉：华中科技大学出版社，2010.

[3] 盖易·彼得斯.理性选择理论和制度理论[M].伦敦：威灵顿出版社，1999.

[4] 埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事务的治理之道[M].上海：上海译文出版社，2012.

[5] 邬跃.教育政策分析——以农村学校教师特岗计划为例[J].教育理论与实践，2010（1）.

[作者：孙二军（1979-），陕西铜川人，西安外国语大学英语教育学院副教授，博士，硕士研究生导师；赵聪（1984-），河南南阳人，河南省南阳市职业中专教师。]

【责任编辑 陈国庆】

推荐访问:改进 策略 政策 计划 分析