深化水环境审计的思考

摘要：水环境审计是协调社会、经济、人类和环境和谐发展的纽带，它是政府、社会和公众全方位多角度参与的审计。如今伴随着水环境领域大量财政资金的投入，水环境审计已纳入各国审计机关的发展规划。本文通过对国外水环境审计现状的分析，对比我国水环境审计的现状，提出了深化我国水环境审计发展的意见与建议。

关键词：水环境；水环境审计；政府审计

中图分类号：F239 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）05-0-02

水环境是指自然界中水的形成、分布和转化所处空间的环境。水环境主要由地表水环境和地下水环境两部分组成，地表水环境包括河流、湖泊、水库、海洋、池塘、沼泽、冰川等；地下水环境包括泉水、浅层地下水、深层地下水等。从人类生产生活利用的角度，目前水环境和水资源表现出稀缺性、多用途性及价值计量困难等特征。但随着经济的发展与日益严重锐减的水资源，经济发展与水环境保护的矛盾越来越突出。全球各国政府和组织不得不认真对待水环境的保护，投入大量的专项资金。目前，对水环境审计尚没有明确的定义。本文沿用最高审计机关国际组织的定义：水环境审计是指审计机关、内部审计机构和注册会计师对政府和企事业单位的水环境系统以及经济活动对水环境产生的影响进行监督、评价和鉴证的审计活动。

一、WGEA水环境审计发展与分析

在1992年，INTOSAI 专门成立水环境审计工作组（Working Group on EnvironmentalAuditing，简称WGEA）。自成立以来，“水” 被该组织确定为第一个工作主题。直至今天，“水” 主题仍然是该工作组积极倡导和推动的工作重点。环境审计工作组成员国围绕“水“ 主题开展了水环境审计，其中审计最多的是水质量、饮用水和公共卫生设施、污水处理、河流和湖泊、洪灾防御等，水生态系统的自然价值、海洋环境污染预防、并涉及与水有关的基础设施建设等。

（一）水环境审计报告历程

1993年，该工作组的第一份环境审计调查结果内容很简要，可以看出，1989到1992年，各国的环境审计在理论研究和实务方面都还处于起始阶段，但已经频繁提到水污染问题。

1996年的调查结果内容已经很丰富，水环境审计内容比较丰富，该调查结果表明基本上大多数成员已经把大部分注意环境审计内容中的水资源审计上，内容包括海域污染审计和饮用水、饮水质量、河流湖泊等淡水审计。海域污染有29份报告，淡水污染有147份报告，为所有环境审计报告第一位。可见，从1996年起，各国已经十分关注水环境问题。人们已经充分意识到产业革命带来的粗放型经济增长模式给我们带来的毁灭性灾难。

2000年的第三份环境审计结果显示，多数成员国已经把注意力放在了内部环境管理和水环境审计上，对内部环境审计关注度上升，已经据为第一位，为162份。淡水水环境审计审计报告为131份，海域污染审计报告为25份，虽有所关注度有所下降，但仍属于重点关注内容。

2003年的第四份环境审计结果报告显示，浪费的审计成为主题，紧接着为淡水水环境审计，之后为空气污染审计等。环境审计的四个主题与2000年的几乎相同，除了排序有变化之外。成员国报告的淡水水环境审计报告为130份，海域污染为43份，淡水水环境审计基本上与2000年相同。

2006年的第五分环境审计结果报告成文，从报告中我们可以了解到，水环境审计成为第三个重要主题。其中淡水调查报告为139份，海域污染为21份。其中水环境涉及到了废水处理、饮用水的质量与提供、水质量管理或水域管理、海域污染、水酸化、其它水问题的审计报告，涉及到了水的各个方面的审计。虽然各国把人类活动和部门审计放到环境审计的第一位，但对水环境审计一直也在重点审计。2009年的调查结果报告中，淡水水环境审计报告为145份，报告内容基本上与2006年相同，仍为第三个关注主题。在随后几年的计划中，水环境审计仍然属于重点关注对象。

从表2，可以形象地表明，各国对淡水水环境审计的高度关注。从1993年的0点的淡水水环境报告到2009年的高达35.19%淡水水环境报告。水是人的生命之源，人类的生存和发都离不开水。保护水环境，进行水环境审计显得越发重要。

在这六次调查报告中，水环境审计从一开始特别关注水流域污染、工业污染到现在关注饮用水质量和供应，并且还将继续关注，显示出饮用水审计问题的意义也变得越来越重大。其中欧洲地区已经把水流域污染和饮用水质量和供应的审计放到了同等重要地位；但非洲亚洲等其他地区仍重点在水流域污染、工业污染，则对饮用水质量和供应关注度比较低。

（二）水环境审计实务方面

该组织明确提出：环境审计是一项独立的审计工作。水环境审计类型应包括财务审计、合规性审计、绩效审计。其中的财务审计应做到防止、减轻和修复环境破坏的方案；违反环境法律规定的财务后果；政府施加的替换责任的后果。合规性审计需要提供某种程度的保证，以保证政府的活动符合相关的国内外环境法律、标准和政策。绩效审计旨在确保水环境项目的实施是经济、高效率和有效果的。国外的水环境审计可分为两大块：

1.在水流域方面

此方面的经验已相当丰富，目前已开展了财务审计、合规性 、绩效审计，并且有一定的评判标准。如，美国环保局（EPA）对古尔本河进行了审计中总结了六种水流域环境审计评价标准，同时指出了流域环境的威胁。保加利亚国家审计署在《多瑙河保护和持续使用审计报告》中，提出了审计程序的一般条件和标准，并提出了审计的四步骤。John Whittington，Julie Coysh，Etc对持续河流审计提出了水流域审计应关注指数类别：底栖动物指数；鱼类指数；水质量指数；水纹指数；物理栖息地指数。在水流域审计中审计部门不但要提高用水效率，同时还要关注水环境的污染及其治理状况。各国每年都会对各大流域进行审计，以对水流域的健康状况进行监督和评价，同时，也积极地开展水流域审计理论的研究。

2. 饮用水审计方面

欧洲地区审计机关最近几年对饮用水审计的关注度也在上升，并在随后几年还将继续关注。欧洲地区已经开始进行饮用水风险管理审计，并要求进行风险管理计划。涉及到政府层面的，饮用水的审计内容包括评估地方当局在提供清洁健康饮用水的绩效和地方当局行动计划执行情况等等。

（三）水环境涉及的国际合作

WEGA一直鼓励各成员国开展密切合作，交流经验，更好地推动和促进本国的审计工作。我们都知道，合作带来的好处：有利于审计方法、标准、和良好实务的分享。各成员国也都一直认为，未来更应积极地开展全球和地区间环境和可持续发展的审计合作，从而能在跨界环境问题、知识共享、能力建设、检查标准、协议履行状况等方面发挥有效作用。

二、我国水环境审计的现状

（一）我国的水环境现状

我国当前水资源匮乏，随着经济飞速发展，水资源供需矛盾突出，并随着工业化、城镇化深入发展，我国水资源面临的形势将更为严峻。水资源危机成为了威胁可持续发展的一个突出问题。最近十几年国家综合整治环境污染虽取得了一定成就，但治理效率低，相比目前我国水环境的严峻局势，还远远不够。

（二）我国水环境审计的现状

从1994年开展的水环境合规审计到2008年对环渤海地区水污染防治资金的3E调查，说明我国水环境审计工作的进一步进展。十二五期间，审计署“十二五”审计工作发展规划关于水环境审计中提出：加强对淡水、海洋等重要资源保护与开发利用情况的审计，揭露和查处违规出让、无序开发、低效利用，破坏浪费资源、国有资源收益流失、危害资源安全等问题，促进资源依法有效保护和合理开发利用；加强对水污染防治情况的审计，揭露和查处防治规划政策措施不落实，违规处置、排放污染物，防治设施运营不正常，严重污染环境等问题，促进加强污染防治，不断改善环境质量。

从1994年至今，我国水环境审计已经初具成效，但与我国现实水环境状况和国外水环境审计相比，仍有很大的差距。

（三）我国水环境审计的实施问题

分析审计署发布的有关环境审计结果公告，发现我国水环境审计的实施存在以下几个突出问题：一是自2003年审计署成立了环境审计协调领导小组以来，我国水环境审计的内容一直都集中在在水流域污染和水体污染等方面。但欧洲地区，水环境审计已经涉及到饮用水质量和供应、水体污染（农业与工业）、废水处理、水质量管理、海域污染和其他方面，并且最近几年更关注饮用水质量和供应问题，而我国较少关注此方面。二是与国外相比水环境审计的审计目标较为单一，也有绩效评价较成熟的内容，但仍偏重于对国内环境立法以及政策遵循情况的监督但绝大部分内容仍是阐述财务合规性等问题。三是急需环境技术方面的智力支持。我国政府审计事业起步较晚，审计机关的人员以财会专业为主，工科背景特别是环境相关专业的人才较少。现有审计人员的知识结构以及人力资源政策的相对滞后影响环境审计方法的适当性以及相关结论的科学合理性。

三、深化我国水环境审计的建议

（一）积极开展跟踪审计、绩效审计

现在水环境审计已经是环境审计中较为成熟的领域，各国审计机关积累了丰富的水环境审计经验，可供借鉴。国外水环境审计也早已向绩效审计、跟踪审计发展，而我国在实际工作中开展绩效审计、跟踪审计的较少。对于关系到国计民生的重要水环境工程，要积极开展跟踪审计和绩效审查，促进有关部门和单位制度的健全、措施的完善、工作的改进。

（二）拓展水环境审计领域

目前，我国水环境审计仍重点在流域水污染资金审计，虽然也涉及最近也涉及到海洋水污染审计、生态环境保护，但环境审计领域还不够广，水环境的一些重点领域尚未涉及或涉及较少，如农村饮用水安全审计，随着地方引进资金郊区工业园的发展，农村引用水受到了很大的影响，农村应用水安全也应得到中央和地方政府的相应的重点关注。

（三）加强审计队伍建设

环境审计人员的知识结构、经验积累等与环境审计的专业要求还有差距，与国外相比差距更大。我国要不断加强审计人才队伍专业化建设，不断优化人才结构，逐步提高法律、工程、环境保护和计算机应用等相关专业人员比例，合理配置人才资源；加大高层次审计专业人才培养力度，建设一支高素质的领军人才、骨干人才队伍；科学利用外部人才资源，探索建立外聘专家库和专家咨询制度，不断推进人才工作体制机制创新。

（四）积极开展合作审计

环境问题至关重要，它不仅影响国内经济的可持续发展、社会的稳定和公民环境权利的保护，而且关乎着一个国家在世界面前的国际形象，在如今复杂的国际背景之下，环境问题显得如此重要。积极开展国际合作审计，既能分享国外的丰富经验，又能利于开展环境外交、维护良好国际形象。

参考文献：

[1]李璐，张龙平.WGEA的全球性环境审计调查结果：分析与借鉴[J].审计研究，2012（01）：33-39.

[2]于书翠.我国水环境审计现状分析及对策[J].审计监督，2012（04）：22-24.

[3]宣杰，孙凤英.深入开展水环境审计[J].会计与审计，2008（18）：152-153.

[4]INTOSAI Working Group on Environmental Auditing. Results of the First Questionnaire on Environmental Auditing， 1993.

[5]INTOSAI Working Group on Environmental Auditing. Results of the Second Questionnaire on Environmental Auditing， 1996.

[6]INTOSAI Working Group on Environmental Auditing. Results of the Third Survey on Environmental Auditing， 2000.

[7]INTOSAI Working Group on Environmental Auditing. Results of the Forth Survey on Environmental Auditing， 2003.

[8]INTOSAI Working Group on Environmental Auditing. Results of the Fifth Survey on Environmental Auditing， 2006.

[9]INTOSAI Working Group on Environmental Auditing. Results of the Sixth Survey on Environmental Auditing， 2009.

作者简介：王 琳，女，兰州理工大学经济管理学院教授，会计系主任。

胡生娜，女，兰州理工大学经济管理学院，会计学专业硕士研究生。

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