深化财政审计,服务国家治理

摘 要：文章指出，要进一步深化对国家审计本质特征的认识，准确把握国家审计发展规律和推动国家审计科学发展，深化财政审计的内容和重点，深化财政审计的保障措施。

关键词：财政审计 国家审计 本质特征 科学发展

中图分类号：F239.44 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2011）12-208-02

刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话中指出，在国家治理中，审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组织部分，通过发挥预防、揭示和抵御功能，在不断完善国家治理，进而在国家的可持续发展等方面发挥着积极作用。从国家治理的角度看待国家审计，就为进一步深化对国家审计本质特征的认识、准确把握国家审计发展规律和推动国家审计科学发展，提供了更宽广的视野和平台。

财政审计是国家审计永恒的主题。关注国家财政安全，揭示存在的风险，提出防范和化解风险的对策性建议，健全财政体制机制，完善管理，切实维护国家财政安全，是财政审计发挥免疫系统功能，服务国家治理的主要体现。具体来讲，就是要以规范预算管理、推动财政体制改革、促进建立公共财政体系、保障财政安全、提高财政绩效水平为目标，坚持“揭露问题、规范管理、促进改革、提高绩效、维护安全”的审计思路，全面提升财政审计的层次和水平。

一、深化财政审计的内容和重点

1.中央财政管理审计。中央财政管理审计工作应以提高预算管理的规范性、科学性和公开性，建立健全财政预算管理制度为目标，充分发挥审计免疫系统的作用，从体制、机制和制度上揭露问题，分析原因，提出合理建议，重点关注中央财政支出方向，促进优化财政支出结构，推进基本公共服务均等化和主体功能区建设。要重点做好以下两个方面工作：一是通过审计推动建立全面预算，进一步强化预算管理和监督。借助中央预算执行审计，促进修订完善现行的《预算法》，将政府以行政权力和国有资产所有者身份集中的社会资源，全部纳入预算管理。进一步规范非税收入管理，在清理整顿的基础上，将保留的收费、基金全部纳入预算管理。同时，进一步加强事前、事中审计，督促财政部门细化预算编制，提高年初到位率，加强预算执行，提高预算执行效率。二是通过审计促使财政支出结构优化，推动继续加大公共服务领域投入。目前，我国社会事业发展相对滞后，基础比较薄弱，社会保障总体上覆盖范围较窄、标准较低，地区间、城乡间基本公共服务水平差距较大。2010年中央财政总支出48322.52亿元，其中：一般公共服务、教育、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护、农林水事务、住房保障等支出15269.91亿元，占总支出31.6%，比例仍然不高。因此，审计应积极发挥主观能动性，在调查分析基础上，提出科学、合理的建议，推进政府职能进一步转变，使财政保障范围逐步退出一般性、竞争性领域，着重保障政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职能，进一步加大“三农”、教育、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护等公共服务领域的投入，建立健全保障和改善民生的长效财政支出机制。

2.中央转移支付审计。目前，我国财政转移支付存在的问题主要有以下几个方面：一是一般性转移支付在中央对地方转移支付中占比仍不高。2010年，中央对地方一般性转移支付为13235.66亿元，占比40.92%，专项转移支付则达到的14112.06亿元，占比43.64%，对地方税收返还4993.37亿元，占比15.44%，一般转移支付比例较往年有所增加，但总体占比仍不高。二是部分专项转移支付资金项目设置不合理。如：用于改善中小学办学条件的专款就包括中央民族教育补助专款、国家贫困地区义务教育（中小学）工程专款、农村寄宿制学校建设国债资金等多项资金。三是同一专项资金存在多头申报、多头管理现象。如：中小学危房改造专项资金主管部门就有财政、教育、发改委和扶贫办等多个部门，这就为部分项目单位从不同主管部门为同一个项目重复申报、多头领取财政资金提供了可能。四是部分专项资金分配的科学性、公开性和透明度不够。目前，我国有相当部分专项资金没有管理办法或管理办法没有公开，各省难以了解资金是如何分配的以及分配的标准，一般只能从指标文件中了解本地区获得了多少资金，但不知道其他各省分配了多少。

转移支付存在上述诸多问题，客观上是由于体制性障碍、制度性缺陷造成的，目前我国还没有完善的、权威性的法律法规对转移支付的原则、程序、分配方法等作出明确要求。对此，财政审计工作应充分发挥审计的建设性作用，以完善转移支付体制、机制为着力点，加快推进《中华人民共和国转移支付法》及实施细则等一系列制度的制定和出台，从制度层面加以约束和规范，提高一般性转移支付的规模和比例，发挥一般性转移支付在均衡地区间财力差异、实现地区间基本公共服务能力均等化等方面的作用。同时，规范专项转移支付管理，严格控制设立新的专项转移支付项目，区分不同情况取消、压缩、整合现有专项转移支付项目，增强专项资金分配的科学性、公开性和透明度，提高资金使用效益。

3.中央税收征管审计。近几年来，随着国际、国内经济形势的变化，我国部分税收制度也发生了较大变化，审计工作应进一步增强主动性，加强学习，吃透新的税收制度精神，更好地发挥审计在保障财政收入方面的作用。一是通过审计监督新税收制度的运行状况，防止税款流失。财政审计应充分发挥免疫系统的“警示”作用，及时发现苗头性、倾向性问题，揭露新税收制度执行中存在的突出问题，提出合理化建议，在实际工作中推动新税收制度的进一步完善，堵塞税收流失漏洞，促进税收征管质量提高。二是通过审计完善财税制度改革，保障税收宏观调控作用的发挥。在审计和审计调查基础上，推动逐步取消地区间不合理的税收优惠政策，代之以行业间税收优惠政策，有利于国家税收宏观调控作用的发挥。如2003年税收征管质量审计调查发现，全国仅海南省和深圳市两地有“地产地销”减免增值税税收优惠政策，造成全国各地企业纷纷涌向海南省和深圳市，在此设立销售公司，违规享受地区税收优惠政策，地区间的税收优惠政策既扰乱了市场经济秩序，又影响了税收宏观调控作用的发挥。三是通过审计推动资源税改革，推进环境税开征。审计工作应紧密结合党的十七大提出的“实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”要求，在有效开展税收审计工作基础上，加快推进资源税制改革，适当扩大资源税征收范围，完善资源税计征办法，以促进资源节约和环境保护。同时，通过审计加快推进环境税开征，让税制来保护我们的环境，让税制督促企业改进技术、减少污染生产，为经济社会的可持续发展作出贡献。

4.地方财政收支审计。地方财政收支审计，应继续加大预算执行及决算的真实性、完整性、合规性审计力度，并注重将预算执行审计和绩效审计相结合，探索建立预算执行绩效评估体系，促进地方政府提高项目管理水平和资金使用绩效，与此同时，应着力加强两个方面的审计调查和分析力度，充分发挥审计免疫系统作用。

（1）通过审计加快推进省以下财政体制改革。目前，我国实行五级政府、五级财政的管理体制。“市管县”地区的市级财力比重提高可能存在所谓“市卡县”、“市刮县”因素，财权重心上提，事权重心下移，而转移支付力度又跟不上，使最困难的状况出现在县乡基层。对此，财政审计工作应按照党的十七大提出的“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”，“完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力”的要求，当好参谋助手，充分发挥审计免疫系统的“预警”作用，推进“省管县”和“乡财县管”等财政管理体制改革，力求实现省以下财政层级的扁平化，即三级政府、三级财政架构，使基层政府真正解困，最终建立与市场经济相适应的财政管理体制。

（2）通过审计进一步规范地方政府尤其是基层地方政府负债的管理。近几年审计工作发现，地方政府尤其是基层地方政府债务管理不够规范、合理，主要表现为：一是政府未能掌握债务总体规模，债务主体也不够清晰；二是各级地方政府融资平台贷款金额大，政府担保形成的或有负债总量多，财政兜底压力大。因此，审计工作应注重发挥审计免疫系统的“抵御”作用，积极开展审计和审计调查，提出切实可行审计意见和建议，推进地方政府尽快建立和完善相关债务管理制度，督促地方政府摸清历史债务数量，控制新增债务规模，加大债务清偿力度，将政府性债务纳入预算管理，建立借用还相统一、责权利相结合的长效偿债机制，促使地方政府债务管理更加科学化、规范化、合理化。

二、深化财政审计的保障措施

为更好地发挥国家审计在经济社会的免疫系统功能，更好地服务于国家治理，国家审计须强化以下几个方面工作，切实做好自身能力建设，全面提升审计水平。

1.积极转变观念，牢固树立科学的审计理念。以科学发展观为灵魂与指南，坚持“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的审计工作方针，把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为审计工作的出发点和落脚点，认真履行宪法与法律赋予的职责，贯彻落实审计法和审计法实施条例，进一步加强审计监督，坚持揭露、查处重大违法违规问题、促进反腐倡廉建设和揭示体制性障碍、制度性缺陷、重大管理漏洞、促进深化改革与完善制度并重，不断增强审计工作的主动性、宏观性、建设性、开放性和科学性。

2.创新审计工作，更好地履行审计监督职责。新时期的审计工作要求越来越高，需要审计人员解放思想、转变观念，大胆突破固有思维模式，进一步创新审计理念、创新工作方法、创新工作方式、创新组织模式，积极探索和推广多专业融合、多视角分析、多方式结合的审计组织方式，经审计与审计调查、预算执行与经济责任审计、同级审与上审下结合、常规审计与跟踪审计结合、真实合法性审计与效益审计结合、揭露问题与促进整改等有机结合起来，更好地在维护国家财政安全、完善国家治理、健全体制机制、维护民主民生等方面发挥审计的建设性作用。

3.提高学习能力，增强审计持久战斗力。新时期的审计工作对审计人员的综合素质要求更高，为了更好地适应审计工作的需要，审计人员需进一步明确学习目的、端正学习态度、清晰学习内容、改进学习方法，坚持工作学习化、学习工作化，坚持集中学习和自主学习并重，认真研究财税领域的政策法规、机制体制、发展规划和改革方向等内容，系统钻研专业知识，强化专业基础，切实提高学习新知识掌握新本领的能力，保持持久的战斗力。

4.强化廉政建设，增强审计独立性。廉政建设是审计工作的“生命线”和“高压线”，审计人员要坚定理想信念，牢固树立正确的人生观和价值观；审计机关要筑牢思想防线、制度防线、责任防线和监督防线，切实增强廉洁自律和抵御外界侵蚀的能力，培养作风优良、坚持原则、敢于碰硬的优秀审计人员，进一步增强审计机关的公信力和执行力。

（作者单位：审计署驻郑州特派办 河南郑州 450000）

（责编：若佳）

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