港口建设费征收对水运经济及地方政府影响机理分析

摘 要：从港建费的使用方向出发，以港口为纽带，分析了港建费征收后对于水运经济及地方政府的正向与负向、直接与间接的影响机理，从而为明确港建费征收对水运经济及地方政府的具体作用。

关键词：港建费 水运经济 地方政府 机理分析

1.概述

我国自1986年开始征收港口建设费（简称港建费），并专项用于港口及公共航道等基础设施建设。随着我国水运经济的发展以及港口基础设施建设的完善，港建费的征收政策也几经调整。与此同时，关于港建费征收的作用及其是否征收一直是业界讨论的热点。但是，相关研究主要集中在分析探讨港建费征收的合理性以及港建费征收管理政策方面[1]-[7]，而关于港建费征收对于水运经济与相关地区的影响的研究则很少。杨永松[8]分析了2011年港建费征收政策调整后对于整个航运业的影响，并提出了相应的对策建议。

港建费用于港口公共基础设施的建设与维护，那么探析港建费的征收对于以港口为代表的水运经济与港口所在地方政府存在何种影响机理，是辨明港建费征收的作用以及确定港建费是否征收的重要基础。考虑到港建费使用的特点，本文拟从港建费的使用入手，以港口为纽带，系统分析港建费对水运经济及地方政府的影响。

2.港建费对水运经济的影响机理

根据《港建费征收与使用管理办法》（简称“新《办法》”）规定，港建费使用遵循以收定支、专款专用的原则，明确中央与地方分成的港建费使用范畴。中央分成的港建费主要用于沿海港口公共基础设施建设支出、内河水运建设支、支持 保障系统建设支出、专项支出、征管经费、代征手续费等。地方分成的港建费主要用于辖区内港口公共基础设施以及航运支持保障系统的建设和维护。该规定使得港建费的使用对象直接为港口公共基础设施，内河水运基础设施，支持保障系统等主体。随着这些相关基础设施的投资建设，也将会间接促进包括港口及航运业在内的水运经济系统的发展，同时也会提高港口用户的使用成本。港建费征收对水运经济影响机理如图1所示。

2. 1营造公平公正的港口市场环境

新《办法》实施后，通过对相关征收政策的调整，为全国的水运经济，尤其是港口市场创造了一个公平公正的竞争环境。

一方面，《办法》调整之前，港建费征收范围仅限于进出于原《办法》规定的116个对外开放港口的货物，这一规定将会导致部分货主为了避免缴费而选择116个港口之外的港口。新《办法》实施后，征收范围进一步扩大，所有对外开放港口进出口货物均需缴纳港建费，这也就避免了调整前部分货物为了避免缴纳港建费而选择中小型港口。同时，所有进出港的货物都应征港建费，意味着所有对外开放港口都在相同的征费政策环境中。

另一方面，在新《办法》实施之前，港建费由港口企业代征。而部分港口企业为了竞争与发展的需要，存在少收、漏收港建费等情况，这无疑造成了各地港口进出口货物成本的差异，从而间接造成港口之间的发展存在一个不公平的竞争态势，影响了沿海相关港口的发展。新《办法》实施后，港建费征管主体为港口所在地海事管理机构，并且对征收的流程与监督进行了完善严格的规定，有效杜绝了少收、漏收等现象，客观上规范了港口市场竞争环境。

2 . 2加快港口建设

港口是水路运输的重要节点，港口公共基础设施具有准公共产品的特点，现阶段我国港口建设费仍是我国港口公共基础设施投资的重要来源。港建费的投入有效改善了港口公共基础设施投资状况，为吸引港口经营性投资搭建了良好平台，进而有效提高了港口的服务能力与水平，促进了港口发展，从而为水路运输业的发展提供支持和保障。港口不断发展与建设，也就意味着港口生产规模的稳定持续扩大，将会带来港建费征收数额的不断扩大，从而使港建费征收与港口发展进入一个良性循环的局面。通过该项资金的投资和拉动，全国港口共增加深水泊位1000多个，通过能力增长12倍。形成了以23个主枢纽港为骨干，煤炭、石油、铁矿石、集装箱等专业化码头合理布局的沿海港口良好格局。

2 . 3促进内河运输发展

内河运输具有运输价格低、绿色环保等特点，对于我国工业化发展具有重要意义。但我国内河高等级航道占比较低，因此，我国内河运输基础设施投资对于内河运输发展具有重要意义。而内河航道基础设施投资属于公共基础设施投资，其资金来源渠道有限，资金投入不足一直成为制约内河航运发展的重要因素。经过统筹规划，港建费的一部分用于全国内河运输基础设施维护投资，可以有效解决我国内河运输中的投资问题，进而有助于构建我国干支直达、通江达海、结构合理的内河航道体系，从而促进我国内河运输的发展。

2 . 4完善航运支持保障系统建设

在《办法》调整之前，我国航运保障支持系统主要是由国家海事局负责船舶交通管理系统、海上救助与执法队伍等支持保障系统与力量的投资与建设，属于海事系统内部的投资建设，往往与当地实际的其他行业内基础设施建设规模与水平存在不能即时的耦合的状况。《办法》调整之后，港建费则会根据水运基础设施与航运支持保障系统两者的建设情况进行合理统筹安排投资，从而能够在进一步保障航运支持保障系统建设的同时，有效考虑其与相关的水运公共基础设施服务水平与规模的匹配，从而能够进一步促进当地水运经济的发展。2 . 5推动航运及相关产业发展

港建费对港口和水运基础设施建设的投入在提高这些部门服务能力的同时，还会产生一系列间接影响。一是港口、内河航道等水运公共基础设施是航运业发展的基础和关键，也容易成为制约航运业发展的环节，这些环节的改善可以有效推动航运业发展。二是，航运业发展又可以吸引包括船公司、货代公司、货主在内的众多水运业相关主体集聚，形成水运经济集聚效应与规模效应，促进水运经济的全面发展与整体实力的提升。

2 . 6提高港口用户成本

港建费的征收也不可避免地会提高港口使用成本，进而提高社会物流成本，并在一定程度上降低港口在区域内的竞争能力。而物流成本提高降低了货主企业的产品竞争力，港口用户因为成本高则会影响港口在港口挂靠上的选择，从而使我国港口在国际供应链的选择中处于不利地位，进而对航运业产生负面影响。

3.港建费对地方政府影响机理

港建费用于地方相关水运公共基础设施及其支持系统建设，会吸引更多的资金投资，推动地方经济增长、就业和财政收入提高，还会带来产业集聚效应，但总体效应还应综合考虑其产生的负向影响。港建费征收对地方政府影响效应如图2所示。

3 . 1 吸引地方投资的先导

根据新《办法》规定，港建费按照8：2的比例分别上缴中央国库与地方政府。对于地方政府而言，这部分资金将会专门用于水运公共基础设施投资与维护。地方政府一旦对于这些公共基础设施进行合理及时地建设与维护规划，无疑能够提高地方水运基础设施的服务水平。而先进的地方水运基础设施服务水平将会成为当地吸引投资，形成产业集聚，促进区域经济发展的重要的区位因素。而在这一影响效应之中，地方政府的港建费分成则扮演着吸引投资，促进地区经济发展的先导与基础资金导向作用。

3 . 2促进地方经济增长

根据港建费对水运经济影响的机理，港建费在一定程度上也会对地方港口乃至内河水运发展起到有效的支持作用，进而可以推动地方水运经济发展。以湛江港为例，2000年至2009年依靠港建费分成与基建拨款，陆续完成了十万吨级、二十万吨级以及三十万吨级公共航道的投资建设，使得湛江港具备了停靠20万吨级铁矿石船与30万吨级油轮的能力，湛江港成为华南地区重要的铁矿石与原油进口港。水运业作为国民经济重要的部门生产服务部门，其发展会对其前向产业形成巨大投资需求拉动；同时降低其后向产业的运输成本，从而间接推动这些相关产业产出增长。在投资乘数的拉动下，还会产生巨大诱发效应，进而更大程度推动地区经济增长。

3 . 3 拉动地方就业和财政收入

港建费在推动地区经济发展的同时也将拉动地方就业和财政收入的提高。国民收入增长、总产出增加会吸纳更多的劳动者就业。不仅水运业的发展会吸纳更多劳动力，水运业上下游相关行业增长也会带来大量的就业机会。由于国民收入是影响税收的重要变量，因此带来财政收入的提高。

3 . 4 形成产业集聚效应

港建费及时有效地投入到港口相关基础设施，将会直接的改善港口的服务水平与生产能力，而投资至港口配套保障支持系统的建设与维护，则又能间接地为地方的港口发展创造良好的环境。港口作为水运业重要的基础服务部门，将会凭借其对外贸易运输中的地理区位、运输成本与服务优势，吸引相关产业集聚在港口周边发展，形成临港产业集群效应。同时，大量的临港产业集聚，凭借临港产业与上下游产业的前向关联效应与后向波及效应，将会吸引大量的相关上下游产业部门的集聚，促进当地临港经济的发展。

3 . 5 港建费对地方影响的不确定性

由于港建费采收支两条线管理。港建费征收的客体是本地区港口，而80%的港建费是由中央政府统筹使用。根据港建费征收对水运经济的负向影响机理分析，港建费对地方经济影响的效果取决于港建费在地方港口使用产生的正向效果和因为港建费征收而产生的港口成本提高等负向效应的对比。若前者大于后者则会对地方经济产生总体的正向影响；反之，对地方经济的总体影响则是负向。

4 . 港建费对地方行政机构关系影响4 . 1 地方政府

新《办法》下，港建费的征收与使用涉及的相关行政主体由之前的交通运输部与地方港务局两者变成为交通运输部、港口所在地海事管理机构与地方政府三个行政机构。这其中，为了保证港建费征收工作的顺利实施，保障并实现港建费征收对当地水运经济与地方政府的正向影响，港口所在地海事管理机构作为港建费代征单位，同时也作为港建费使用相关部门，将会更多地建立与地方政府、地方水运经济主体存的各种关系。正确处理港建费征收与地方各行政部门、水运经济主体之间的关系，不仅会促进港建费征收工作的顺利实施，而且会因港建费这一纽带促进当地水运经济与地方经济产业的发展，更会以港建费征收工作为纽带，密切港口所在地海事管理机构与地方政府机构、水运经济主体之间的联系，从而能够互助和谐地完成港建费征收与地方水运经济发展的工作。

4 . 2 港口所在地海事管理机构

港建费的具体征收工作由港口所在地海事管理机构完成，这不仅仅意味着海事管理机构能够积极参与到地方水运经济建设，促进区域经济的发展，同时也通过港建费的征收，海事管理机构的相关职能与职责将会更为更多社会主体所认识与了解，这对于提升宣传海事机构职能，提升海事管理机构的形象具有重要的作用。

5.结论

本文从港建费使用方向的相关主体出发，分析了港建费通过对水运基础设施、内河水运以及航运支持保障系统的维修与建设的投资，对于港口市场环境、航运市场相关主体（水运经济主体、航运相关产业以及地方政府）产生的各种直接与间接、正向与负向影响，以及地方行政机构之间职能的影响，从而明确了港建费征收与使用的相关影响与作用机理，为厘清港建费的实际作用提供了合理的理论指导。

参考文献：

[1]周天麟.从深圳港看有没有必要征收港口建设费.中国港口， 2002， 7： 20+27.

[2]龙长骅.浅议港口建设费征收管理存在的问题与对策. 交通财会， 2002， 10： 51-53.[3]蹇令香，杨赞.港口建设费征收与投向问题.中国水运， 2003，3： 27-28.

[4]刘斌，蹇令香.关于港口建设费的征收.世界海运， 2003， 26（2）： 54-55.

[5]许可.深化我国港口建设费征管机制改革之初探. 硕士学位论文：上海， 2011.

[6]赵雪芳.港口建设费征管存在问题的分析.交通财会， 2006， 6： 63-68.

[7]陈佑元.集装箱港口建设费征收问题探析.交通财会，2012， 4： 62-67.

[8]杨永松.港口建设费的调整对中国航运业影响及其对策的研究.硕士学位论文： 大连， 2012.

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